Laman

Rabu, 21 September 2011

Desa Dinas-Desa Pakraman (1)




Dualisme Pemerintahan Desa di Bali: 
Tinjauan Historis
(Cuplikan Tesis I Ketut Sudantra, 2007, “Pelaksanaan Fungsi Hakim Perdamaian Desa dalam Kondisi Dualisme Pemerintahan Desa di Bali”, Program Pasca Sarjana Universitas Udayana, Denpasar, hlm. 43-52)

Dalam masyarakat Bali, istilah “desa” menunjuk kepada dua pengertian. Pertama, istilah desa menunjuk kepada desa dinas, yaitu desa yang merupakan kesatuan wilayah administrasi pemerintahan. Kedua, istilah desa menunjuk kepada desa yang merupakan kesatuan wilayah masyarakat adat[1]. Desa dalam pengertian inilah yang kemudian dikenal sebagai desa adat atau desa pakraman. Desa dinas semula di atur dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa. Dalam Pasal 1 huruf a Undang-undang Nomor 5 Tahun 1979 disebutkan pengertian desa sebagai berikut:
Desa adalah suatu wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai kesatuan masyarakat termasuk di dalamnya kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai organisasi pemerintahan terendah di bawah Camat dan berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Setelah berlakunya UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, UU Nomor 5 Tahun 1979 dinyatakan tidak berlaku lagi. Berkaitan dengan pengertian desa, Pasal 1 huruf o Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 menyatakan bahwa:
Desa atau yang disebut dengan nama lain selanjutnya disebut desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal - usul dan adat istiadat setempat yang diakui dalam sistem Pemerintahan Nasional dan berada di bawah Kabupaten.

Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 telah diganti dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 (selanjutnya disebut Undang-Undang Pemerintahan Daerah). Undang-undang yang tersebut terakhir ini sendiri sudah diubah dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Nomor 3 Tahun 2005 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2005 Nomor 38) yang telah ditetapkan dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2005 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2005 Nomor 108, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4548). Dalam Undang-Undang Pemerintahan Daerah yang baru ini, pengertian desa di atur dalam Pasal 1 butir 12, yang menyatakan bahwa:
Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal -usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Walaupun pernah terjadi polemik mengenai mana bentuk desa di Bali yang cocok dengan kondisi masyarakat Bali dan sesuai dengan maksud undang-undang tersebut, desa pakraman ataukah desa dinas tetapi secara faktual yang dimaksud dengan desa berdasarkan undang-undang yang berlaku sekarang adalah desa dinas, sedangkan desa pakraman juga tetap eksis seperti sedia kala. Eksistensi masing-masing bentuk desa tersebut secara yuridis maupun sosiologis tetap dipertahankan. Dengan demikian, sampai saat ini di Bali masih terjadi dualisme desa[2] yang oleh Tjok Raka Dherana disebut ”keduaragaman pemerintahan desa”(juga menyebut dualisme desa)[3] atau oleh I Gde Parimartha disebut sistem ganda dalam pemerintahan desa[4], yaitu adanya desa pakraman berdampingan dengan desa dinas[5]
Terjadinya dualisme pemerintahan desa yang diwarisi hingga sekarang tidak lepas dari sejarah panjang adanya desa di Bali. Dalam kajian sejarah dapat diketahui bahwa desa di Bali diperkirakan sudah ada sejak berabad-abad yang lalu, yaitu sekitar abad 9 Masehi. Pada masa kerajaan Bali Kuno (abad 9 – 10 Masehi), desa merupakan kelompok cikal bakal atau keturunan pendiri pemukiman yang sejak awal telah mendiami daerah tertentu. Meskipun pada waktu itu ada yang disebut raja, namun kekuasaannya tidak mencampuri keadaan di desa, sehingga desa kedudukannya benar-benar mandiri dengan sistem dan struktur pemerintahan sendiri. Bahkan menurut Liefrienck (1986-1987), seperti dikutip oleh Parimartha, pada waktu itu desa merupakan “republik kecil” yang memiliki hukum atau aturan adatnya sendiri. Kemudian dengan munculnya pengaruh kekuasaan Hindu (Jawa-Majapahit) abad ke-14 Masehi), desa mulai mendapat pengaruh kekuasaan supra desa, dalam hal ini kerajaan. Paling tidak pengawasan atas desa-desa di Bali dimulai sejak abad ke-15 setelah raja Bali (Keturunan Majapahit) lebih mantap berkedudukan di Gelgel.
Akibat pengaruh kerajaan, desa-desa di Bali kemudian menunjukkan fungsi ganda yaitu di satu pihak fungsi desa sebagai kelompok cikal bakal, atau penghuni yang lekat dengan perilaku kepercayaan pada leluhur atau religius, di lain pihak fungsi desa sebagai kelompok sosial politik yang dibina oleh kekuasaan luar (raja). Pada waktu ini raja menunjuk seorang Perbakal (sekarang Perbekel) sebagai wakil raja yang bertugas mengawasi keadaan di desa sekaligus sebagai agen perubahan. Dengan adanya Perbekel ini dapat dikatakan bahwa desa telah menerima kehadiran faktor luar (raja) dan lama kelamaan terjadi pembauran yang luluh antara desa dengan unsur-unsur kerajaan tersebut. Hubungan ini semakin mantap, sehingga timbulah semacam pola hubungan patron-client atau model hubungan “jumbuhing kawula gusti” (Jawa) yang mengandung makna adanya kesatuan antara rakyat dengan raja, yang pada akhirnya membawa satu pola hubungan sedemikian rupa dalam pelaksanaan adat di desa. Dari sini mulai kelihatan adanya keterikatan desa dengan unsur kerajaan, khususnya Perbekel, sehingga dalam hal desa tidak dapat menyelesaikan persoalannya sendiri sering mendapat masukan atau penyelesaian dari Perbekel. Liefrinck (1927) menyebutkan adanya Perbekel yang merupakan wakil raja di desa, memberikan petunjuk bahwa desa-desa di Bali meskipun tetap berada di bawah pimpinannya (tetua atau bendesanya) sendiri, telah mendapat pengaruh dan mungkin perubahan akibat hubungannya dengan kekuatan luar. Akan tetapi tampak bahwa perubahan yang terjadi pada waktu itu tidak mengganggu sistem kepemimpinan desa berdasarkan musyawarah anggotanya[6].
Masuknya kekuasaan Pemerintah Hindia Belanda ke Bali Selatan sekitar 1906-1908 menimbulkan perubahan mendasar dalam kehidupan masyarakat desa. Untuk lebih menguatkan posisi pemerintah di desa, Pemerintah Belanda membangun satu lembaga administrasi ditingkat desa, dan membuat desa baru (bentukan pemerintah kolonial) dengan batas-batas yang jelas dan dukungan jumlah penduduk sekitar 200 orang dewasa yang siap untuk menjalankan tugas-tugas rodi pemerintah kolonial. Dengan demikian telah muncul dua kategori desa, yakni desa lama dan desa baru. Kedua wujud desa ini kemudian dikenal sebagai “desa adat” (adatdesa) dan “desa dinas” (Gouvernementsdesa). Pemerintah Belanda melihat kedua bentuk desa ini sebagai dua dunia yang terpisah sama sekali (dualisme desa), seolah-olah desa yang pertama (desa adat atau desa pakraman) tidak ingin disentuh atau dipengaruhi oleh pemerintah kolonial, melainkan mandiri dengan hukum-hukumnya yang otonom[7]. Mengenai pembentukan desa dinas ini Hunger dalam karangannya berjudul “Adatdesa’s en gouvernementsdesa’s in Zuid Bali” yang kemudian diterjemahkan oleh I Wayan Dangin[8] mengatakan sebagai berikut:
...pemerintah membentuk wilayah-wilayah pemerintahan dan memberi nama “desa” dengan tidak mengindahkan adat dan kebale-agungan, hanya eficiency. Apa yang terletak berdekatan digabungkan, apa yang berjauhan dipisahkan dan dengan demikian membentuk “desa”, yang bagi orang Bali hanya hidup di atas kertas. Mulai saat itu artinya “desa” dalam surat-surat resmi tidak lagi bale-agung, tetapi wilayah pemerintahan, penguasa gupermen.
Selanjutnya Hunger mengatakan bahwa wilayah desa pakraman dan desa dinas kemungkinan sebagai berikut:
(1)   Wilayah desa dinas sama dengan wilayah desa pakraman;
(2)   Wilayah desa dinas tidak sama dengan wilayah desa pakraman, bisa lebih luas bisa lebih sempit;
(3)   Wilayah desa dinas terdiri dari bagian-bagian dari berbagai desa pakraman, banjar-banjar yang ada tidak mempunyai bale agung (Pura Desa) diwilayahnya;
Pada masa Pemerintahan Hindia Belanda, peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang desa adalah Staatsblad 1906 Nomor 83 tentang Inlandsche Gemeente Ordonnantie (IGO) dan Staatblad 1938 No.490 tentang Inlandsche Gemeente Ordonnantie Buitengewesten (IGOB). Berdasarkan IGO dan IGOB tersebut, dinyatakan bahwa di samping desa sebagai daerah otonom asli (zelfbestuurder) juga sebagai wilayah administratif yang diserahi tugas pembantuan (medebewinds)[9].
Pada masa kemerdekaan (sesudah 1945) desa baru bentukan Pemerintah India Belanda yang berfungsi administrasi tetap hidup[10]. Setelah Indonesia merdeka, Undang-undang pertama yang mengatur tentang desa adalah Undang-undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang ini membagi daerah otonom menjadi tiga tingkatan, yaitu Propinsi, Kabupaten dan Desa. Menurut Undang-undang ini, Desa merupakan daerah otonom terbawah yang menerima penyerahan urusan (kewenangan) dari pusat. Berdasarkan Undang-undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, daerah otonom dibagi menjadi Swatantra Tingkat I, Swatantra Tingkat II, dan Swatantra Tingkat III, dengan suatu kelonggaran mengenai keberadaan desa sebagai daerah Swatantra III. Undang-undang Nomor 1 Tahun 1957 tidak menginginkan persekutuan hukum adat (desa pakraman) otomatis menjadi Daerah Swatantra III atas dasar pertimbangan faktor luas wilayah, potensi wilayah dan luasnya penduduk. Pembentuk undang-undang cendrung membikin sendiri satu wilayah otonom terbawah (Swatantra III) dengan menggabungkan beberapa kesatuan masyarakat hukum adat (desa pakraman). Sementara itu, karena terjadi pergantian konstitusi, Undang-undang Nomor 1 Tahun 1957 diganti dengan Undang-undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. Undang-undang ini membagi wilayah Indonesia menjadi tiga tingkatan daerah otonom, yaitu Propinsi, Kabupaten dan Kecamatan. Berdasarkan Pasal 4 ayat (2) undang-undang ini Kecamatan terdiri dari satu atau lebih Desa. Desa menurut Pasal 1 ayat (4) undang-undang ini adalah kesatuan masyarakat hukum adat (desa pakraman) sesuai penjelasan UUD 1945. Khusus tentang Desa, dikeluarkan Undang-undang Nomor 19 Tahun 1965 tentang Desa Praja. Dengan demikian, berdasarkan undang-undang ini desa pakraman mempunyai hubungan struktural dengan pemerintah atasan (Kecamatan, Kabupaten, Propinsi). Tetapi sebelum Undang-undang ini sempat berlaku, terlebih dahulu telah ditunda pelaksanaannya dengan Instruksi Mendagri Nomor 29 Tahun 1966 dan akhirnya dicabut berdasarkan Undang-undang Nomor 6 Tahun 1969 dengan dalih undang-undang tersebut produk legislatif orde lama. Undang-undang Nomor 19 Tahun 1965 juga mengalami nasib yang sama yakni dinyatakan tidak berlaku pada saat telah ada Undang-undang yang baru menggantikannya (Pasal 2 UU Nomor 6 Tahun 1969). Undang-undang baru yang menggantikannya adalah Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah. Dalam undang-undang yang baru ini keberadaan Pemerintahan Desa diatur secara sumir yakni: “Pengaturan tentang Pemerintahan Desa diatur dengan Undang-undang”. Undang-undang yang dimaksud adalah Undang-undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa. Berdasarkan undang-undang ini, desa bukanlah kesatuan masyarakat hukum adat (desa pakraman) melainkan Desa sebagai wilayah administrasi di bawah Kecamatan dengan bentuk dan susunan yang seragam diseluruh Indonesia. Namun masyarakat hukum adat tetap masih diakui keberadaannya (tidak dihapuskan). Dengan demikian, Undang-undang ini menganut stelsel ganda yakni: menetapkan adanya Desa Administrasi (Desa dan Kelurahan), disisi lain tetap mengakui adanya desa pakraman[11]. Dalam masa berlakunya Undang-undang Nomor 5 Tahun 1979 ini, Pemerintah Propinsi Bali mengeluarkan Peraturan Daerah Nomor 06 Tahun 1986 yang mengukuhkan secara formal keberadaan Desa pakraman sebagai masyarakat hukum adat di Bali. Dalam Peraturan Daerah itu, ditegaskan bahwa hubungan antara desa pakraman dengan pemerintah adalah kordinatif dan konsultatif.
Perkembangan selanjutnya, Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 dan Undang-undang Nomor 5 Tahun 1979 dinyatakan tidak berlaku lagi berdasarkan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang di dalamnya juga mengatur tentang Desa. Berdasarkan Pasal 1 huruf o undang-undang ini, Desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal usul dan adat istiadat setempat yang diakui dalam sistem Pemerintahan Nasional dan berada di daerah Kabupaten.
Berlakunya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 menimbulkan wacana yang sangat intensif dikalangan masyarakat Bali mengenai kedudukan desa pakraman dalam kerangka undang-undang yang baru ini[12]. Inti dari wacana yang berkembang adalah munculnya tiga alternatif mengenai model desa di Bali setelah berlakunya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999, yaitu: pertama, dilakukan penyatuan dua bentuk desa di Bali (desa pakraman dan desa dinas) dengan menetapkan desa pakraman sebagai desa menurut Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999. Alasannya, desa yang dimaksud oleh Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 adalah kesatuan masyarakat hukum adat, dalam hal ini desa pakraman. Model kedua yang ditawarkan adalah desa dinas yang ditetapkan sebagai desa menurut undang-undang yang keberadaannya tetap berdampingan dengan desa pakraman. Dengan demikian, kondisi yang telah ada (dualisme desa) tetap dipertahankan. Alternatif ketiga yang ditawarkan adalah dikembalikannya keperbekelan sebagai model desa yang melaksanakan fungsi administratif disamping desa pakraman yang tetap melaksanakan fungsi-fungsi adat dan agama. Dalam perkembangan selanjutnya, Pemerintah Propinsi Bali mengeluarkan Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 3 Tahun 2001 tentang Desa Pakraman menggantikan Peraturan Daerah Nomor 06 Tahun 1986. Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 2001 ini sendiri telah diubah dengan Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 2003, tetapi perubahannya tidak begitu berarti karena hanya menghapuskan satu ayat dalam pasal yang berkaitan dengan pembebasan pajak tanah desa pakraman. Dengan pengertian yang tetap sama, berdasarkan peraturan daerah yang baru ini istilah desa adat diganti dengan istilah desa pakraman. Dalam realita, pergantian Undang-undang Nomor 5 Tahun 1979 dengan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 dan pergantian Peraturan Daerah Nomor 06 Tahun 1986 dengan Peraturan Daerah Nomor 3 Tahun 2001 tidak membawa perubahan mengenai posisi desa pakraman dalam hubungannya dengan pemerintah (Pemerintahan Desa ataupun Pemerintah Daerah). Dualisme desa tetap dipertahankan. Saat ini pun, setelah Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 digantikan dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, tidak ada perubahan substansial terhadap kondisi desa di Bali. Dualisme pemerintahan desa tetap berlaku, desa dinas dan desa pakraman tetap eksis dengan fungsinya masing-masing.



                [1] Ayu Putu Nantri dan I Ketut Sudantra, 1991, “Struktur Organisasi dan Hubungan Antar Lemabaga dalam Desa Adat Gianyar”, Laporan Penelitian, Universitas Udayana, Denpasar, hal.1.
[2] Istilah “dualisme” dalam pemerintahan desa dipergunakan oleh Gubernur Bali dan DPRD Bali ketika diadakan pembahasan Ranperda Desa Pakraman tahun 2001. Lihat Gubernur Bali, 2001,”Pandangan Umum Gubernur Bali atas Ranperda Desa Pakraman Inisiatif Dewan Pada Rapat Paripurna ke 2 Masa Persidangan Pertama Tahun Sidang 2001 Tanggal 23 Februari 2001” , h.8. Lihat pula DPRD Bali, tanpa tahun, ”Jawaban Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Propinsi Bali Terhadap Pandangan Umum Eksekutif tentang Ranperda Desa Pakraman” , hal. 5.
[3] Tjokorda Raka Dherana, 1995, Desa Adat dan Awig-awig dalam Struktur Pemerintahan Bali, Upada sastra, Denpasar,  hal. 147.
[4] Istilah ”sistem ganda dalam pemerintahan desa” digunakan oleh I Gde Parimartha dalam pidato pengukuhannya dalam jabatan Jabatan Guru Besar Tetap dalam Bidang Ilmu Sejarah Pada Fakultas Sastra Univ Udayana tanggal 6 Desember 2003. Lihat I Gde Parimartha, 2003, ”Memahami Desa Adat, Desa Dinas dan Desa Pakraman (Suatu Tinjauan Historis Kritis)”, orasi ilmiah, Universitas Udayana, Kampus Bukit Jimbaran, hal.18.
[5] Mengenai polemik format desa yang cocok diberlakukan di Bali, lihat: Tim Peneliti Pusat Studi Hukum Adat Unud., op.cit., hal. 50-51.

                [6] I Gde Parimartha , op.cit. , hal. 3-4.
[7] I Gde Parimartha , op.cit., hal. 6.
[8] F.W.F, Hunger, 1982, Desa Adat dan Desa Pemerintahan. (terjemahan I Wayan Dangin),tanpa penerbit.,  hal. 67.

[9] I Made Pasek Diantha, 2001, “Eksistensi Desa Menurut UU No. 22 Tahun 1999Makalah dalam Seminar Pemerintahan Desa yang diselenggarakan oleh FISIP Warmadewa, hal. 15. (Selanjutnya disebut I Made Pasek Diantha I)
[10] I Gde Parimartha, op.cit., hal. 6.
[11] I Made Pasek Diantha I, op.cit., hal. 5-6.
[12] Mengenai hal ini lihat lebih lanjut: Tim Peneliti Pusat Studi Hukum Adat Unud,  2001, “Kedudukan Desa Adat dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Desa Setelah berlakunya UU No. 22 Tahun 1999 di Kabupaten Gianyar”, Laporan Penelitian, Kerjasamab Antara Bappeda Kabupaten Gianyar dan Lembaga Penelitian Universitas Udayana, Denpasar, hal. 50-51.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar